“合肥模式”能否复制？——政府产业投资的“长鑫”启示丨首席评论

长鑫科技上市，合肥国资浮盈超万亿，如何培育出更多“长鑫”？“合肥模式”能否在其他城市复制？地方政府在战略产业的规划引导和企业的市场化运营之间如何划清边界？股权投资能否成为未来地方政府的主要收入来源，“股权财政”可行吗？第一财经《首席评论》邀请清华大学中国新型城镇化研究院院长尹稚，中央财经大学中财-安融地方财政投融资研究所执行所长温来成做客演播室，共同探讨。

如何培育出更多“长鑫科技”？

第一财经：7月27日，长鑫科技上市之后，8月11日，合肥的又一家高科技企业国仪量子上市，这已经是合肥今年在科创板上市的第三家企业。近些年来，合肥通过股权投资的方式布局一些重要的科技产业，形成了产业集群。“合肥模式”很早之前就被关注，这一次，长鑫科技的上市跟以往相比，在量级上，市值已经达到三四万亿元，站到了A股市值的最高峰，再次引发市场普遍关注。为什么这一次又是合肥，它到底做对了什么？

尹稚：一个上市企业带着一个城市迅速爆红，这在中国城市发展史上，大概是一个轰动性的新闻。但看看它背后这么多年的城市发展，长鑫科技不应该算是“投”出来的，应当是在一块合适的土壤上“长”出来的。真正课题其实是怎么养好这块土壤，而不是说我从哪儿再摘一个果实来揣在兜里，它能长大。

养过鱼的人都知道，养鱼要先养水。如果说从当年中科大落户合肥开始算，这都50多年、快60年了，随后的“科学岛”建设也有20多年了，到勇挑国家重担，承接“大科学装置”在合肥的落地，十几年了。走到今天，其实是把这么多的积累跟现在的产业资本结合这条路跑通了，所以涌现出来一系列很棒的企业。如果我们过去讲“招商引资”，招一个项目来，把基础设施配好了，能开工，能有成熟的市场，能销售，就能挣钱了，这是一个项目思维或者点上的思维。而合肥的成功在于跑通了整个的创新生态和产业生态共同建设的路。不仅仅是有好的种子，同时也回答了：人才从哪来，供应链怎么配，应用场景怎么开放，市校、市企融合的科研平台怎么共建。

还有一点，通过走这条路，其实地方政府从一个简单的“审批者”变成了懂行的“服务者”。越来越多的人懂科技路线，就不会被各种所谓假“风口”忽悠。所以很多人说合肥是“赌赢”了的，其实不是，它是通过长期的学习和干部的素质、国资平台的素质、智库网络的素质不断地升级。产业环境塑造是个“慢变量”，而干部5年任期考评是个“快变量”，期限错配的矛盾也是一个挑战。但是持之以恒的这十几年来的规划的导向没变过。我干了40年城市规划了，我认识的这个地方的至少搞城市建设、搞规划的干部已经是四代人了，见证了他的战略规划的稳定和不断在技术手段上的迭代和更新。

第一财经：这是您对于“合肥模式”成功经验的总结。

尹稚：其实我现在已经非常不喜欢用某个“模式”。当代的这种差异化发展，很难再说总结一个模式，能全国去推广，可能更多是因地制宜的。

第一财经：很多城市都希望能够复制合肥的成功。但是我们看到，有政策正在对政府投资基金进行约束。6月，国务院正式发布了“国办54号文”，要求严控新设的政府投资基金，特别是对于县区，原则上不得新设政府投资基金，怎么理解政策的变化？

温来成：政府投资基金从上个世纪80年代开始探索，一直到2014年财政部政府投资基金管理制度的发布，有一段时间也是出现了很快增长的势头。在这个过程中，既促进了政府投资基金的发展，也产生了一些问题。这个文件就是在最近几年政府投资基金发展基础上的进一步调整。比方说，明确了各级政府投资基金的功能，像国家级的政府投资基金必须聚焦于国家现代产业体系的建设，要能够在关键技术方面有突破。要求省一级基金必须要有本地的特色，要防止重复建设、无序竞争。第二个变化是，进一步明确了政府投资基金设立的权限。对县一级政府投资基金实行收紧的政策，就是原则上不能够新设了，这样防止政府投资基金一哄而起、一哄而下，盲目竞争，形成区域之间的产业结构趋同和产能过剩的问题。

耐心资本的边界：何时坚守，何时退出？

第一财经：从财政资金的运用层面，合肥一直强调自己做的是“产投”而不是“风投”。在股权投资领域，尤其是投资高科技、硬科技，往往要面对高风险的环境。怎么看待财政资金在其中的运作空间？

温来成：从基本的政府投资运作来讲，一般有一个基本的导向，包括政府引导、市场运作、科学决策、风险防范。要给每一项政府投资基金设有明确的发展方向，是用于基础产业设施的建设，还是用于高科技发展，还是用于传统产业的改造？政府在每一项基金设立的时候，要有明确的政策导向。第二，政府投资基金虽然叫政府投资基金，但不能由政府部门直接运作，它一般是由专业的基金公司运作，原则上政府不干预基金公司的日常运作。再一个就是科学决策。科学决策是分层的，政府的科学决策主要是掌握基金发展方向，基金公司的决策是要选择合适的募投企业和募投项目，分别来进行负责。此外，不管是政府、基金公司，还是专业投资人员都要把控风险。

第一财经：长鑫科技从2016年设立到现在已经有10年，在这10年期间累计亏损了366亿元。在绝大多数哪怕是市场化的投资基金看来，这可能也是难以忍受的漫长的亏损周期。但是合肥国资在这期间没有中途撤资。您观察像合肥的考核体系也好，相关规划也好，怎么去规避这样的风险？第二个角度是，“壮大耐心资本”写入了“十五五”规划纲要，耐心资本也不是无限的长期输血，怎么去界定耐心的边界？

尹稚：其实对于一个硬科技决策来讲，我相信绝大部分决策者都等不到它真正能上市或者真正能见成效的那一天。因为领导干部任期就5年，而要见成效，就像你刚才讲的少则10年。在这种情况下，第一就是决策的制度化和规划的稳定性问题。坚持在规划上看准了的战略方向不动摇、不折腾其实是很重要的。

第二，要设定所谓的控制节点，比如对正在执行的政策也好，规划也好，要有年度的回溯制度，关键节点的考查性制度。所谓“耐心资本”不是说我投在那，扔50年、100年，不闻不问。有几个重点是需要核查的。第一，技术边界核查，如果你刚走到第二个环节，就证明这个技术其实存在非常大的证伪风险，当然就可以退出。第二，其实跟治理边界有关系。团队靠不靠谱？如果它是一个非常松散的，有各种内部矛盾的团队，一般讲，耐不住长时间的稳定。第三，财政边界。比如，它的投融资能力远远超过了当地财政可承受的能力。因此，在不同的节点上，你如何选择退出机制和退出点。真正的耐心资本，方向上的坚定和足够密度的节点上的校核和采取措施的这种修正。我应该在什么时候投，什么时候退出，什么叫见好就收？这种过程考核和节点性考核，而不是简单的做那种任期考核。

第一财经：地方政府投资新兴的产业，失败也是有的，包括合肥政府的投资当中也是有失败案例的，如何及时止损，通过什么样的机制来减少损失？

尹稚：产业投入也好，城市发展投资也好，都是有成有败的。如果说只能赢、不能输，那就是无限地输血，最后还是输。还有一个，就不敢投了。这两种都不是我们想要的。第一个，鼓励这种条线性的、有组织的、相对集中的投资。比如有一个龙头企业，它可以带来哪些衍生型的、伴生型的企业。而不是说撒芝麻似的，同时摁20个产业领域，每个都撒点。那种其实失败可能性更大。第二，在不同阶段，如技术转移从1到10这部分，可能需要政府去干预。我们称之为“创新峡谷”地带，这个地带完全靠企业来承担所有的成本，其实多少都有点勉为其难。而恰恰是在这个阶段，需要政府给予足够的扶持。而政府如果能建立起从技术验证到中试，到小批量试产，到最终大规模生产，不同环节的阶段性论证的话，也是一个有效止损的方式。那时候，该撤资的撤资，该重组的重组。事先要有退出和止损的条款，不能等到事情已经发生了再讨论要不要止损。当然，也不排除说有些就是点错了，我们还有所谓退出和盘活机制，还可以按照比如说股权转让、清算、并购重组，把已经形成的财产投在其他的项目或者其他的链条上。

“土地财政”之后，“股权财政”可行吗？

第一财经：长鑫科技上市成功之后，对于合肥政府来说，账面浮盈达到了1万亿元，但是还有三年锁定期。有人提出来，未来继“土地财政”之后，“股权财政”能否成为地方政府的主要收入来源？

温来成：首先，我们认为，“股权财政”代替“土地财政”是不可能的。尽管“土地财政”不很严谨，但是在一些地方上，当年直接、间接来自于土地的收入能够达到百分之五六十，那叫“土地财政”还可以。但如果从股权的角度来讲，在现行的财政制度下是个不可能的事情。2024年，经营性国有企业给国家财政上交到国有资本经营预算的只有6000多亿元，而公共预算2024年已经达到21万亿元的规模，政府投资基金也有6万亿元的规模，所以它在整个财政里占一个很小的角色。国有产权的收入是在企业缴纳了税收以后，把税后利润的一部分，大体在百分之二十左右，上交给国家财政形成股权的收益。所以客观上来讲，在政府财政收入里只能占一个很小的比例。但是我们不能够否认这一种财政股权投资的价值。因为它是一个政策的工具，政府可以利用这一种股权投资设政府投资基金，来调节产业结构，提高国家的产业竞争力，从而促进经济发展和财政收入之间的良性循环。

因此政府投资基金的价值，就在于它的政策功能，而不在于说一定要给国家财政提供多少收入。“股权财政”的概念是不能够成立的，但是财政的股权投资作为一个政策工具，还有很大的利用空间。

第一财经：政府投资基金往往是产业引导、产业布局的重要抓手。关于政府和市场的边界，有观点就认为，政府投资基金应当仅限于市场失灵的领域，而不应该跟市场去争利，怎么去确保引导而不是替代市场？

尹稚：一个技术能成为成熟的市场产品，既要经历从0到1，也要经历从1到10，10到100。真正的市场化其实是从10到100的过程。只有最后的一个过程，更多的是依赖市场的。原始创新就不说了，从0到1，全世界没有哪个国家完全能靠市场来推动。刚才我谈的所谓“创新峡谷”地带，这个地带，市场会高度犹豫，因为看不太清楚未来究竟是什么状态。但是对于一些看好的战略级的科技发展方向，实际上不简单是市场问题。一定是在一个特定时期上，有明确的政府政策引领，甚至是真金白银的政府补贴要往里砸的。关键是砸过这个时期，在选择市场已经开始盈利的哪个阶段退出。你会不会画一条界限，既把艰难时期过去，政府又拿回适当的回报而不产生真正市场化以后与民争利的问题。其实这是一个投资时段的把控问题。

全国统一大市场建设中，城市竞争靠什么？

第一财经：2025年4月20号起施行的《公平竞争审查条例实施办法》，将“招商引资”纳入公平竞争的审查范围，传统的像给用地优惠、减免税收和给补贴的招商模式已经一去不复返了，未来城市之间的竞争胜出要依靠什么？

尹稚：过去建一个“价格洼地”，有了《公平竞争审查条例》，这些都是违反公平竞争原则的。恐怕下一轮拼的不是“政策洼地”而是“能力高地”。当时中科大在安徽落地，包括“大科学装置”都是基础科学需要的，成果离真正能转化成产品还有很长的距离。这不是在于说，能不能立竿见影实现产业化。它改变的是一个地区从干部到群众的思想理念。干部的办事方式、执政理念都会发生一系列的转变，更贴近前沿或者更理解深层次的科技原理和规律。过了几年，你会发现，接触过这些项目的人，说话办事的方式都不一样，开始深度地影响了地方治理概念。另外一点，产业生态越来越重要。比如，供应链的半径能有多大，当然还会面对创新策源的进一步的竞争。过去我们拼高等院校，拼大型研究机构，可能未来不仅仅是这些，还包括可能拼“中试”平台。因为很多在创新领域里非常活跃的是中小企业，让他都去配备这种高价值的中试装备是不可能的。能不能提供公共性的中试平台，包括能不能给技术验证提供足够的场所或者是场景试验平台？当然最终其实拼的是人，能不能留得住人？最核心的就是包括容错机制和长期主义的人才考评。

第一财经：今天探讨的核心问题是“合肥模式”能否复制，最后请两位做一个总结。

温来成：合肥的探索有一些还是带有普遍性的，比方说，它在政府投资基金制度的建设方面，相对来说是比较完善的。这一套制度的建设对于合肥政府投资基金发挥应有的作用起到了很好的保障作用。第二，对于这种重大项目，政府投资决策的战略眼光。因为有一些科学技术可能需要5年、10年以后才能看到具体成效。第三，人才的培养。这些政府投资基金的发展、产业的培育，既需要大量懂得专业技术的官员，也需要具体的运营人员，各方面人才培养是非常重要的。

当然我们也要看到，“合肥模式”毕竟是在一个特定区域，在一个特定阶段出现的，比方说像电子产品、新能源汽车的一些产品，当时市场都是需要的，没有产能过剩，有比较好的销路，企业能够获得盈利，财政能够获得财政收入。但是不是这种模式很幸运地能够复制到其他城市。另外就是区域特点，中科大这些机构也给了巨大的支持。

尹稚：合肥成功以后，很多人说，这个卷子我能不能抄一版？其实我的理解是这样，合肥，包括我们现在很多成功经验，它都不是一个可以抄的标准答案，但是他提供的方法论路径确实有很多是可以借鉴的。这种路径，我觉得有几个很重要的，第一就是我们反复谈到的用股权投资把企业跟一个城市的命运做更为密切的捆绑，或者也有些城市在做“城市发展伙伴计划”等等，其实都在走这条路。它不再像传统那样拼低价，而是有利于在不违反公平竞争原则下找一个新赛道。第二，投了一个龙头，带动的是一个很宽泛的产业图谱。第三，要有一个专业化、组织化的国资平台。当然它有很多很难复制的。第一，它在长三角。第二，合肥在2010年左右家底是比较厚的，还有的企业是“抄底”的或者风口出现的初期，战略判断比较准。所以对于其他城市来讲，最主要的就是拿它当一个方法论的案例去看，而不是一个标准答案去抄。