美国税改迷局：加税增收并不容易

美国众议院筹款委员会于今年9月13日公开一份有关税收改革措施的立法建议草案（下称“众院草案”），这一草案是针对拜登政府在3.5万亿美元预算框架中提出的税收改革措施（下称“拜登税改”）而提出的修改议案。

总体而言，众院草案是一份“瘦身”的税改方案，尽管几乎全部保留了拜登税改的措施建议项目，但大幅缩减了加税幅度，对拜登税改中比较“激进”的部分进行了一定程度的修正，重要目的之一是要争取共和党的支持，以便使议案能够顺利通过。美国国会对预算案的审议是一个非常复杂的过程，参众两院的各个委员会都会相应提出建议草案，比如美国参议院财政委员会主席怀登于今年8月25日提出美国国际税收规则改革建议草案，于9月10日提出关闭允许美国富人和大型公司利用合伙公司进行过度避税的立法建议草案。因此，需要多方位、多层面地对美国预算案的审议过程予以观察，复杂繁琐的审议过程也折射出民主党与共和党之间的利益争夺。

对大型公司的加税建议

众院草案提出分级累计的公司所得税税率，会形成公司所得税的税矩差。对于公司在一个纳税年度赚取的第一个40万美元所得（及以下）适用税率18%，所得在40万至500万美元之间适用税率21%，所得超过500万美元适用税率26.5%，而不是之前拜登税改方案提出的28%，从事个人服务业务的公司不适用累进税率。众议院筹款委员会的这一建议，意图既考虑扶持小公司的需要，对年所得不超过40万美元的小公司，税率不升反降；对于规模中等水平的公司，年所得在40万至500万美元之间，适用21%的税率保持不变；而仅对大型公司，年所得在500万美元以上，将适用税率提高到26.5%，体现出对那些利润丰厚的大型公司加税的初衷。

拜登税改方案提出对美国的“全球无形低税所得规则”（GILTI）进行改革，最低税税率由现行的10.5%（名义税率）提高到21%，众院草案对此没有给予完全支持，众院筹款委员会在草案中提出将最低税税率设定在16.5%，并且要分国别适用GILTI规则，原先在计算GILTI时允许扣除的10%“合格经营资产投资额”（QBAI）降为5%。

2017年特朗普税改的重要成果之一就是“参与免除”，对此，众院草案也提出修改建议。2017年特朗普税改规定，在持有外国公司超过10%股权的前提下，美国母公司收到的股息可以获得100%的免税待遇，这一点是对2017年之前美国执行全球纳税义务的重大改进，是朝着地域税制原则迈出的重要一步。众院草案提出，只有在外国公司构成美国母公司的受控外国公司（CFC）的前提下，美国母公司收到的股息才可以享受100%免税待遇。

对美国富人的加税建议

众院草案不是处处与拜登税改方案相违，也有一些地方与拜登税改方案相吻合，甚至有一些建议超出拜登-哈里斯政府的预期。例如，众院草案提出将个人所得税最高税率由现行的37%提高的39.6%，这一边际税率适用于应税收入超过45万美元的已婚个人、应税收入超过42.5万美元的户主、应税收入超过40万美元的未婚个人、应税收入超过22.5万美元的已婚个人，以及应税收入超过12500美元的不动产和信托基金。另外，众院草案提出对个人所得超过500万美元的部分征收税率为3%的附加税。拜登政府原先希望增加的遗产税和遗产中对资本利得的征税，没有包括在众院草案中；对于拜登税改方案提出的完全消除有利于投资基金经理的附带利息税收优惠，提出了附加条件，而不是完全取消。

众院草案提出将资本利得的最高税率从现行的20％提高到25％，而拜登税改方案则建议更高的税率，使其与工资收入的最高税率相匹配。众院草案没有直接增加遗产税，但是对于遗产处理的方式做了重新规定，对遗产免税的各种渠道做了更严格的限制。

众院草案在是否向美国国税局（IRS）增加预算投入以加强税收执法的事项上高度一致，同意向IRS提供额外的800亿美元，以全面提升国税局的税收执法能力，打击逃避税行为，以增加税收收入。从2010年到2019年的10年间IRS累计减少预算投入约20%，这导致IRS缺少足够的资源和能力来对抗“装备精良”的某些大型公司和美国富人，他们可以获得精通业务的律师、会计师、税务师的外部专家支持。

国会税收联合委员会估计，众议院筹款委员会提出的草案将在未来10年内增加税收收入约2.1万亿美元。这还不包括向IRS增加投入、IRS增强税收执法能力而增加的税收收入，国会预算办公室（CBO）此前估计IRS加强税收执法强度将在未来10年增加税收收入约2000亿美元。筹款委员会做出最理想的估计，通过加税增收，以及降低处方药价格、未来10年经济增长所增加的税收收入等多方面的“筹钱措施”，筹款委员会提出的草案能够覆盖3.5万亿美元预算开支，这显然是一项雄心勃勃的计划。

加税增收并不容易

需要指出的是，众院草案是由民主党提出的，共和党议员对草案中的大部分条款持保留意见或者直接反对，议案通过并不会那么容易。因为今年8月11日参议院通过的3.5万亿美元预算框架，是以50票对49票的微弱优势通过的，这也是一条泾渭分明的党派画线，所有共和党参议员均投票反对。可想而知，在这个预算框架下的税收改革建议，必将遭到共和党议员的反对。并且，民主党想要通过议案，必须保持党内团结，必须争取民主党内那些对税收改革建议持温和态度议员的支持，这也是为何众院草案虽然保留了拜登税改的内容框架、但是修正了某些显得过于“激进”税收改革建议的原因，其目的与其说是争取共和党议员的理解和支持，不如说是为了保持民主党的党内团结，以保持票数的优势地位，这是民主党可以利用“预算和解规则”、以简单多数通过议案的唯一途径，否则，如果采用“冗长辩论规则”民主党的议案将几乎不可能被通过。

民主党与共和党的执政理念不同，拜登政府完全抛弃特朗普政府奉行的涓滴经济学，不认为给富人减税可以使得底层民众获得更多就业机会和收入，主张通过向富人和大型公司加税增收来减少贫困、增加就业和缓解社会矛盾，这是拜登政府提出3.5万亿美元预算框架的出发点。但是，向美国富人和大型公司加税并不那么容易，也没有那么简单。比如，对国际税收部分的修改建议，2021年9月10日美国参议院财政委员会高级成员科睿普和美国众议院筹款委员会高级成员布兰迪联合发表声明，对拜登政府利用与OECD的谈判结果来迫使美国国会对美国税法做出相应的改变，表示严重关切。这两位重量级议员都是共和党人，他们认为以美国财政部与OECD就全球最低税的谈判结果要求国会修改法律，是“侵犯国会制定美国税收政策的权力”，这是对国会的施压，是对国会立法权威的侵犯。

比预算和税收改革还要紧急的事项，是提高美国政府债务上限的问题。参议院民主党领导人舒默向参议院的共和党议员施压，要求他们支持提高债务上限。舒默称，债务上限暂停期限内发生的债务增加，是上一届共和党政府执政期间发生的，因此共和党议员有义务也应该同意提高债务上限。最近一次的债务上限暂停期限是自2019年8月开始至2021年7月结束，特朗普政府在其执政期间内新增联邦政府债务超过5万亿美元。美国企业界也对债务上限问题忧心忡忡，2021年9月15日“美国企业圆桌会议”主席致信国会领导人，指出如果不能提高美国联邦政府债务上限将会引发美国经济和社会的危机，对美国的经济增长、创造就业机会和金融市场构成不可接受的风险，而这场危机本可避免；此外，如果美国的政府信用因此而恶化还会导致联邦政府的借贷成本永久性上升，同时也会提高美国公司的借贷成本。美国企业圆桌会议的成员包括沃尔玛、百思买、通用、苹果 思科、强生等大公司，它们以及它们的上下游供应商的担心估计可以推动国会议员们加快债务上限的讨论，但是究竟可否在10月中旬的最后期限就债务上限达成解决方案，仍旧尚未可知，目前看，美国联邦政府关门和债务违约的风险仍旧存在。

（作者励贺林系天津商业大学会计学院院长、教授，姚丽系天津理工大学管理学院讲师）