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陈兵:构筑数字经济发展新格局,着力公平有序高质量发展丨法经兵言

第一财经 2022-02-14 21:45:04 听新闻

作者:陈兵 ▪ 林思宇    责编:任绍敏

《“十四五”数字经济发展规划》在竞争政策、发展与安全、监管方式与方法等方面做出调整和细化。

1月12日,国务院印发《“十四五”数字经济发展规划》(下称《规划》)。

随着互联网信息技术和数字数据技术的发展,数字经济成为继农业经济、工业经济之后的主要经济形态,数据也成为一种重要的新型生产要素。2020年,我国数字经济核心产业增加值占国内生产总值(GDP)比重达到7.8%,数字经济为经济社会持续健康发展提供了强大动力。

《规划》指出,发展数字经济是把握新一轮科技革命和产业变革新机遇的战略选择。数字经济是数字时代国家综合实力的重要体现,是构建现代化经济体系的重要引擎。当前,数字经济也是世界主要国家高度重视和发展的经济形态,纷纷出台战略规划,采取各种举措打造竞争新优势。

为数字经济的全球竞争打造竞争新优势,《规划》的出台不仅为我国数字经济产业发展提供了具体指引,同时在竞争政策、发展与安全、监管方式与方法等方面做出的调整和细化,也将有助于推动数字经济更好地实现健康有序发展。

促进数字经济公平竞争、安全有序发展

《规划》强调,要坚持公平竞争、安全有序。突出竞争政策基础地位,坚持促进发展和监管规范并重,健全完善协同监管规则制度,强化反垄断和防止资本无序扩张,推动平台经济规范健康持续发展,建立健全适应数字经济发展的市场监管、宏观调控、政策法规体系,牢牢守住安全底线。

近年来,虽然我国数字经济发展速度飞快,但在发展过程中,不乏平台企业滥用数据优势,实施垄断行为或不正当竞争行为,威胁市场公平竞争秩序的行为;亦有企业为谋取私利,过度采集用户数据甚至国家数据,对个人隐私安全、国家安全产生严重威胁。

可见,随着数字经济竞争新模式和新行为的不断涌现,公平竞争所涉及的利益维度也在不断扩大,这不仅涉及企业之间的商业竞争利益,还会涉及用户个人隐私安全以及国家核心数据和重点行业、地区等重要数据安全等维度。

因此,《规划》将“公平竞争”与“安全有序”并列,实际也是对竞争政策内涵和辐射范围的适时度的“扩维”。理论上,竞争政策是政府使用的、决定市场竞争机制运作条件的一系列方法和制度工具。这意味着竞争政策不仅包括反垄断法和反不正当竞争法,还包括一系列与竞争相关的法律和政策。

《规划》为应对新经济发展的形势,一方面强调竞争政策,为市场公平竞争秩序提供保障,促进数字经济发展;另一方面,强调在发展的同时也要坚持安全底线,避免因竞争发展而威胁到国家安全以及个人安全。

若要促使竞争政策在保障竞争的同时兼顾安全底线,就需要竞争与安全相关的法律政策相互之间进行协同。对此,《规划》也着重对安全问题制定了具体方案,提出要确保重要系统和设施安全有序运行,加强网络安全基础设施建设,强化跨领域网络安全信息共享和工作协同,健全完善网络安全应急事件预警通报机制,提升网络安全应急处置能力,支持开展常态化安全风险评估。

加快数据要素市场化流通

《规划》指出,数据要素是数字经济深化发展的核心引擎。数据对提高生产效率的乘数作用不断凸显,成为最具时代特征的生产要素;并强调要充分释放数据要素价值,激活数据要素潜能,以数据流促进生产、分配、流通、消费各个环节高效贯通。

2020年4月发布的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出要“加快数据要素市场化”建设与发展,并将数据作为与土地、劳动力、资本、技术并列的生产要素。

同年5月,《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》再次强调,加快培育发展数据要素市场,建立数据资源清单管理机制,完善数据权限界定、开放共享、交易流通等标准和措施,发挥社会数据资源价值。

然而,近年来数据要素的市场化配置仍然面临较大阻碍,一方面是缘于数据要素的特殊性,数据不同于传统要素,具有非排他性、可复制性、瞬时性、单个数据价值低密度性等,往往难以用建立于工业时代之上的物权制度对数据进行精准确权,至今尚未建立一套明确的数据确权规则。因此,数据在市场化配置过程中,往往会因为数据权属不明、权益分配不均而产生纠纷。

另一方面,由于数据要素已成为企业之间竞争的关键要素,一些企业为排除限制竞争,通过实施强制“二选一”、封锁屏蔽等行为构筑“数据壁垒”,也抑制了数据要素在市场内的有效流通。

为进一步优化数据要素的市场化配置,《规划》提出,要加快数据要素市场化流通,加快构建数据要素市场规则,培育市场主体、完善治理体系,促进数据要素市场流通。

对于如何实现数据要素市场化流通,《规划》将数据交易作为促进数据要素市场化流通的主要途径,明确提出加快构建数据要素市场规则,鼓励市场主体探索数据资产定价机制,规范数据交易管理等具体措施,以此回应当前数据资产定价不清、数据权利难以确认的困境,提出要鼓励市场主体探索数据资产定价机制,推动形成数据资产目录,逐步完善数据定价体系。

除数据交易制度的建立有助于数据要素的市场化流通外,《规划》还提出强化高质量数据要素供给,支持市场主体依法合规开展数据采集,聚焦数据的标注、清洗、脱敏、脱密、聚合、分析等环节,提升数据资源处理能力,也有助于提高市场中可进行流通的数据要素的数量和质量。

强化跨部门、跨层级、跨区域协同监管

《规划》对数字经济领域的治理体系提出了具体的完善方案,提出要探索建立与数字经济持续健康发展相适应的治理方式,制定更加灵活有效的政策措施,创新协同治理模式。

同时,《规划》还强调要明晰主管部门、监管机构职责,强化跨部门、跨层级、跨区域协同监管,明确监管范围和统一规则,加强分工合作与协调配合。其中,“跨部门、跨层级、跨区域协同监管”对于提升数字经济领域的监管效能,形成监管合力尤为重要。

“跨部门”监管。由于数字经济领域涉及交通、金融、医疗等多个领域,在对其进行监管的过程中,通常需要协调不同监管部门之间的权限职责。然而,目前监管部门间的协调联席机制仍待完善提升,在一定程度上影响了数字经济领域的监管效能,因此,亟待完善多部门的会商制度,健全信息共享、共商共研、重点舆情联合应对等联动机制,建立跨部门的协同监管。

“跨层级”监管。当前,数字经济呈现出扁平化和去中心化的特征,而行政管理体系以科层制为主,因此,这种科层制监管治理体系在应对扁平化的数字经济时,可能会在治理过程中出现不协调的问题。因此,需要打通现行的科层制行政治理结构和权限之间存在的壁障,建立监管部门间跨层次的协同。

“跨区域”监管。凭借互联网信息通信技术和数字数据技术的融合适用,数字经济的发展能无限制地突破地方行政区划的局限。对照当前存在的“条块分割”的治理模式,在实践中已经造成了数字经济发展难以回避的制度性“区域壁垒”的问题,不同地区的监管部门之间联动存在不同程度的障碍,难以有效形成监管合力。因此,需要加快转变以个案监管执法合作为主的协调机制向深层次制度连接方式转向,打破条块分割,建立跨区域监管执法联动响应和协作机制。

基于此,《规划》还提出,要加快建立全方位、多层次、立体化监管体系,实现事前事中事后全链条全领域监管,这一点在2021年12月17日的中央全面深化改革委员会第二十三次会议亦有强调。

与“跨部门、跨层级、跨区域协同监管”不同的是,全方位、多层次、立体化监管体系是全方面深层次的监管协同,不仅包括制度协同,还包括具体监管工具协同、监管部门协同以及监管模式协同。两者的有机结合,将更有助于形成有效的监管合力,切实管出公平、管出效率、管出创新、管出活力。

完善多元共治新格局

《规划》提出,要建立完善政府、平台、企业、行业组织和社会公众多元参与、有效协同的数字经济治理新格局,形成治理合力,鼓励良性竞争,维护公平有效市场。《规划》所构筑的多元共治新格局主要包括四个层面:

一是政府层面。政府不仅需要强化对数字经济领域的监管,完善数字经济公平竞争监管制度;还需要加快健全公平竞争审查机制,尤其是要避免过度监管干预市场竞争,阻碍数字经济的正常发展,因此需要通过公平竞争审查约束政府的行为,预防和制止滥用行政权力排除限制竞争。

二是企业层面。数字经济的发展离不开数字化企业的支撑,数字化企业尤其是平台企业的有序发展,也是数字经济能否实现高质量发展的关键。为此,不仅需要进一步明确平台企业主体责任和义务,还需要企业自身形成有效的自我约束,自觉遵守法律法规和行业规范,主动维护市场公平竞争秩序。

三是行业层面。数字经济涉及众多领域和行业,对政府监管带来极大压力。若能发挥行业组织牵头抓总、以点带面的作用,通过制定行业规范维护市场公平竞争秩序,强化行业自律,发挥行业正向自律管理职能,不仅能够保障行业实现高质量发展,也能有效纾解政府职能部门的监管压力。

四是社会公众层面。由于社会公众是数据要素的主要生产者,且数字化服务又是满足人民美好生活需要的重要途径,因此,若要使数据要素取之于民且造福于民,就需要让社会公众参与到平台经济的治理与监督之中。为此,需要畅通社会公众诉求表达、权益保障的渠道,充分开展社会监督、媒体监督、公众监督,以有效维护公众利益和社会稳定。

《规划》从发挥数据要素作用、健全数字经济治理体系、强化数字经济安全体系等多个方面,对“十四五”时期数字经济发展作出总体部署,有助于把握我国在数字经济发展过程中的重点与难点,更好应对数字经济发展过程中面临的挑战,进一步提高数字经济治理体系和治理能力现代化水平,为我国数字经济发展营造更为科学合理、规范有序的市场环境,推动我国数字经济不断做强做优做大。

(陈兵系南开大学竞争法研究中心主任、法学院教授,中国新一代人工智能发展战略研究院特约研究员;林思宇系南开大学竞争法研究中心博士研究生)

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