万亿级特别国债发行呼声渐高，是否发、如何用？

受新一轮疫情、国际局势变化等超预期因素影响，经济下行压力加大，企业困难增多。为此，积极财政政策正靠前发力，这包括退税、专项债发行均明显提速。与此同时，财政部正抓紧谋划增量政策工具。特别国债毫无疑问是增量政策工具可选项，且近来呼声渐高。

粤开证券首席经济学家罗志恒是支持今年发行特别国债的专家之一。他告诉第一财经，当前经济面临疫情反弹、地产下行、输入性通胀、欧美货币政策收紧的四重风险，中低收入人群、小微企业、餐饮旅游等行业，以及基层政府均面临困境。中央要求抓紧谋划增量政策工具，加大相机调控力度，建议尽快发行2万亿元特别国债，用于投资基建、补贴特定低收入人群和支持抗疫。

当然，也有专家认为现在还未到动用特别国债时机，面对当前形势可以优先选择常规的财政政策工具，这包括加大盘活动用财政存量资金，调整预算适度提高赤字增加普通国债或地方债等。当常规政策工具不足以应对后期经济形势时，再动用特别国债这一特殊、非常规政策工具。

时隔两年特别国债重来？

对普通百姓来说，最近一次知晓特别国债是大概两年前的2020年5月下旬。彼时，面对突如其来的新冠疫情冲击，包括中国在内的世界经济严重衰退，国内消费、投资、出口、财政收入均下滑，基层财政收支矛盾加剧。

为此在推迟召开的2020年5月下旬的全国两会上，中国推出一揽子政策应对工具，其中之一正是发行1万亿元抗疫特别国债，用于地方公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出。这是特殊时期的特殊举措。

受疫情扩散、俄乌冲突等超预期因素影响，中国当前经济下行压力明显加大，而这也是部分专家呼吁发行特别国债的重要原因。

罗志恒表示，当前经济面临四大风险。一是3月以来国内疫情多点散发，不仅在短期内影响企业、居民等市场主体的生产生活，还进一步恶化了市场预期，经济下行压力明显加大。二是房地产下行势大力沉，预期低迷背景下居民购房意愿与购房能力均受到限制，商品房销售仍然低迷，1-4月商品房销售面积和销售额同比下降20.9%和29.5%。三是输入性通胀已体现在快速攀升的PMI价格分项指数，中小企业经营成本上升。四是全球流动性收紧、中美政策错位将引发资本外流以及资本市场受压制等影响。

4月份部分经济数据明显回落，尤其是受8000亿元留抵退税等影响，财政收入明显下滑，基层财政收支矛盾加大。财政部数据显示，今年前4个月地方一般公共预算本级收入同比下降3.9%，地方政府性基金预算本级收入同比下降28.8%。

为了应对经济下行压力，中央要求在加快落实已经确定的退税减税降费等政策同时，要抓紧谋划增量政策工具，加大相机调控力度，把握好目标导向下政策的提前量和冗余度。接受第一财经采访的多位财税专家普遍认为，特别国债显然是财政政策增量工具可选项。

平安证券首席经济学家钟正生认为，疫情在冲击财政收入的同时，稳增长和常态化防疫对财政支出的诉求上升，加之退税和土地市场低迷，若没有特别国债等增量工具，年内积极财政发力或将面临较大约束。目前来看，今年发行特别国债的必要性上升，时间在可能在三季度。

中国社会科学院金融研究所副所长张明表示，针对目前市场主体缺乏需求的问题，这时候尤其需要财政政策发力。考虑到今年的特殊情况，建议财政部发行大规模特别国债。

中国财政学会副秘书长冯俏彬告诉第一财经，最近关于发行特别国债的呼声挺高，各方希望用这笔资金来拉动消费、扩大投资。从必要性来看确实越来越明显，但当前能否推出还需要观察。

“特别国债之所以特别，是在于经济遭遇特殊的、突发性、重大的冲击，通过日常财政政策工具难以解决时，才会动用特别国债工具，而且特别国债需要相应的资产去对应，因此是否动用特别国债仍需统筹经济形势、财政收支状况等考虑。”冯俏彬说。

中国社会科学院大学教授吉富星告诉第一财经，特别国债是特殊时期的应对举措，不是常规政策工具，不建议频繁使用，可以作为财政增量工具的备选项。在面对经济下行压力下，可以优先动用常规增量财政政策工具，比如，首先目前政府债务余额距离限额还有较大空间，可以动用存量额度空间。另外可以考虑加强跨周期调节，通过人大批准后，将明年部分专项债额度提前到今年使用。

罗志恒表示，与增发国债或者增加专项债额度等常规工具不同，特别国债用途明确、发行相对灵活、不计入赤字。

“我国分别在1998年、2007年和2020年三次新发特别国债，分别补充四大商业银行资本金、注册成立中投公司管理外汇和应对疫情冲击，对稳定国家经济与金融市场起到重要作用。其中，前两次特别国债发行均由国务院提请人大常委会审议增发，反映了特别国债发行相对灵活、审批流程高效的特点。同时，特别国债由中央财政统一发行，不计入财政赤字。”罗志恒说。

投向基建、抗疫、民生

尽管各方对于当前是否发行特别国债有不同看法，但作为可选的增量工具，对特别国债投向探讨依然有益。

2020年1万亿元特别国债投向主要分为基建和抗疫两大方向。具体来看，基建方面细分为12个领域，分别是公共卫生体系建设、重大疫情防控救治体系建设、粮食安全、能源安全、应急物资保障、产业链改造升级、城镇老旧小区改造、生态环境治理、交通基础设施建设、市政基础设施建设、重大区域规划基础设施建设和其他基础设施建设。

在抗疫相关支出方面，细分为6个领域，分别是减免房租补贴、重点企业贷款贴息、创业担保贷款贴息、援企稳岗补贴、困难群众基本生活补助和其他抗疫相关支出。

财政部曾总结特别国债政策效果为四大方面，这分别是进一步补齐公共卫生、生态环境保护等领域基础设施短板，积极带动社会投资，有力拉动经济增长。支持开展公立医院改造升级、购买核酸检测试剂、加强应急物资储备等疫情防控工作。推动落实减免企业房租、创业担保贷款贴息、援企稳岗等政策，为市场主体纾困解难，推动企业复工复产。安排资金解决基层特殊困难，进一步缓解地方财政收支压力，增强基层财政保障能力。

目前来看，专家建言今年特别国债投向与2020年相近，但各有侧重。

罗志恒建议，今年可发行2万亿特别国债，专项用于三大任务。一是支持基建，对冲总需求快速下行，确保宏观大盘稳定，确保预期和信心稳定；二是对特定低收入人群而非全体居民发放现金，将有限资金用在刀刃上，促进消费或提高其抗风险能力，确保社会和人心稳定；三是支持各地常态化核酸检测等疫情防控举措，缓解基层压力。

张明建议，今年发行特别国债可用来做三件事。一是给受疫情冲击比较大的中低收入群体直接发消费券。二是给受疫情冲击比较严重的中小企业直接发放补贴。三是用特别国债募集资金支持地方政府重大基建项目建设。

吉富星表示，对于发行特别国债是侧重于投向基建促进投资，还是侧重于给消费者发放补贴拉动消费，各方看法不同。他认为，特别国债可能主要还是投向基建拉动投资，而民生保障方面更多可以通过财政转移支付来面向特困人群，不宜搞“直升机撒钱”，这样做效果可能并不好。

专家认为，中国作为一个发展中国家，可用财力有限，直接给居民发钱在实操中难以做到，也会导致财政不可持续，而且各地经济发展水平、消费水平等不一，会导致不公平。