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提高财政政策有效性,为实现稳增长目标发挥更大作用

第一财经 2022-11-17 16:06:25 听新闻

作者:盛中明 ▪ 余永定 ▪ 张明    责编:任绍敏

可考虑改善基础设施融资结构;提高专项债使用效率;使用逆周期审慎监管模式管理地方平台债务;货币当局加强同财政当局的配合等。

中国政府一直对增加中央政府、预算内资金对地方基建的支持持谨慎态度,并在近年来严厉治理地方隐性债风险,这在客观上制约了包括新增专项债在内的扩张性财政政策完全发挥其稳增长效力。当前经济活力减弱、房地产深度下行,引致政府综合财力大幅下降,若不新增显性政府债务,政府就只能大幅度压缩开支,从而严重妨碍稳增长目标的实现。

当前,为破局前行、发挥财政政策效力、保障政府职能顺利履行,财政当局可以考虑的政策措施包括:

第一,改善基础设施融资结构。具体而言,应该提高一般公共预算在基础设施投资融资中的比例。由于基础设施的公益性,动用一般公共预算中通过税收或通过发行国债得到的资金为基础设施投资提供融资,是公共财政的应有之义。政府应该增加一般公共预算对基础设施投资的支持力度。

在现有财政收支条件下,将部分基建资金需求转移到一般公共预算形成支出,势必带来更大的实际收支缺口,这要求扩大国债和地方政府一般债的发行规模(二者组成了官方赤字)。而考虑到地方政府的财政压力,扩大的主要部分应该是国债。实际上,对于债券市场的投资者而言,国债和地方政府债的背后都是国家整体信用,并无显著区别。且中国国债市场还不够发达。增发国债既有利于增加基础设施投资,也有利于深化国债市场,何乐而不为?

第二,提高专项债的使用效率。专项债对基建的支持作用很大程度上取决于债务资金形成实物投资的效率。具体而言,应该给予地方政府使用专项债更大的自主权。诸如专项债仅可展期一次、不许提前偿还、第一年就必须付利息、必须用项目产生的现金流偿付本息、专项资金不能跨年度使用,专项债资金下达后必须在当年完成相应工程量等规定,应予以放宽或废除。对于债务率上限的要求应该调整,至少应推迟完成指标的时间。不应一方面执行逆周期财政政策,另一方面在债务管理上实行顺周期政策。

第三,对于地方平台债务的管理,也可考虑使用逆周期审慎监管模式。在经济下行压力较大的情况下,对平台公司隐性债务的监管可以适度增加弹性,隐性债务清零的时限可适度推后,应允许平台公司参与新一轮基础设施建设。同时,可考虑给予商业银行更大的自主权,允许商业银行在平衡收益与风险的基础上,自行决定各类基础设施相关债券的购买和对城投公司的贷款。当然,获得较大自主权的商业银行应该经过严苛审批,以获取相应资格。

第四,货币当局加强同财政当局的配合。中央银行执行扩张性货币政策,压低利息率可以降低基础设施投资的融资成本,保证基础设施投资融资的顺利进行。不仅如此,政府增加一般公共预算支出为基础设施提供资金必然导致财政状况的显性恶化。为了弥补财政赤字,政府将不得不增发公债。低利息率环境有助于公债发行。如果公众不愿购买国债而导致国债收益率上升,中央银行应该出手,同财政部共同努力压低国债收益率。

第五,除增发国债外,基础设施投资的部分资金需求还可通过变通做法予以覆盖。例如,积极运用中央财政贴息等各类政策性金融工具和其他创新性金融工具为基础设施投资提供资金。目前,政策性开发性金融工具已投放6000亿元支持基础设施重点领域项目。政策性开发性金融工具是一种政府主导的股权投资基金,该项基金可以用作地方政府基建项目的资本金。扩大政策性开发性金融工具的投放规模、加快推动政策性开发性金融工具项目的建设实施,将对扩大基础设施投资规模发挥重要作用。

中国金融机构正开始尝试在基础设施投资融资工具和渠道上进行创新,以扩大融资规模、降低融资成本和减少融资风险。例如,某些省份正在尝试用不动产信托(REITs)为基础设施投资筹集资金。在这方面,西方发达国家的许多尝试值得我们借鉴。

第六,解决财政政策困局最本质的办法要通过各种举措来恢复经济增长,统筹协调保障经济发展和疫情防控的关系,塑造政府收入稳定增长的基础。

首先,可考虑新增一定额度的特别国债,为各地受疫情冲击严重的中低收入家庭发放现金类消费券,并为符合条件的中小企业提供补贴。发放补贴的可选形式多样,例如有研究指出,可考虑临时实施负个人所得税的政策方案:在现行个税的抵扣政策下,对应税所得为负的就业人口提供补贴。这种政策具有较好的精准性和激励相容性,不简单发钱或者发券,不养懒人,而且可以通过个人所得税APP等现有税收基础设施实施,可操作性强。

其次,可考虑以当地最低生活保障发放标准对新增就业岗位的企业提供奖补。上述两项政策所需资金合计3087亿元,相当于2021年全国一般公共预算收入的1.5%,财政压力相对较小。考虑到新增就业还可以降低政府低保救助支出并增强经济活力,创造增量税收,上述两项政策对财政收支的影响会远低于3000亿元。

为了实现中国人民的百年奋斗目标,把中国建设成一个现代化强国,中国必须维持必要的经济增速。财政货币政策则是推动经济增长的重要政策工具。自2010年以来,中国经济进入了增速逐年逐季下滑的通道。中国经济增速下滑确有其结构性原因,但出于对杠杆率上升的担心,在经济增速持续下滑的情况下,不愿意采取扩张性的财政货币政策也是经济增速持续下滑的重要原因。

2018年底,国务院金融稳定发展委员会首提“处理好稳增长与去杠杆、强监管的关系”。2021年底中央经济工作会议上,稳增长被提升到新高度。会议指出,2022年经济工作要稳字当头、稳中求进,各地区各部门要担负起稳定宏观经济的责任,各方面要积极推出有利于经济稳定的政策,政策发力适当靠前。2022年,中央提出了5%~5.5%的经济增速目标。中央政府的宏观经济政策的增长目标无疑是正确的,宏观经济政策的方向和力度也是大体正确的。然而,前三个季度中国经济的表现却差强人意。事实证明,宏观经济政策的有效性受到宏观经济领域之外的因素制约,并受到宏观经济政策实际操作过程中所存在的问题的影响。

疫情形成了对宏观经济政策有效性的硬约束。通过改善在实际执行扩张性财政政策过程中所发现的操作性问题,如改善基础设施投资的融资结构以及对专项债发放和使用的管理,扩张性财政政策在外部约束允许的范围内,可为实现稳增长的目标发挥更大作用。

总而言之,尽管中国经济面临众多困难,但实现较高经济增速的基础还在。只要我们坚持改革开放的总方针,协调好各种政策目标之间的关系,坚持实行扩张性宏观经济政策,就能实现稳增长目标。

(盛中明系中国金融四十人研究院青年研究员,余永定系中国金融四十人论坛学术顾问、中国社科院学部委员,张明系中国金融四十人青年论坛会员、中国社科院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任)

第一财经获授权转载自微信公众号中国金融四十人论坛

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