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2023年中央一号文件中的县域经济怎么做?

第一财经 2023-03-06 18:25:01

作者:孙文华    责编:张健

2023年的中央一号文件中,“县域”一词出现了13次。分别为:推进县域城乡融合发展;统筹县域城乡规划建设;加强村庄规划建设,坚持县域统筹;全面推进县域商业体系建设;建设县域集采集配中心;引导劳动密集型产业向中西部地区、向县域梯度转移;支持大中城市在周边县域布局关联产业和配套企业;支持国家级高新区、经开区、农高区托管联办县域产业园区;培育壮大县域富民产业;深入推进县域农民工市民化;推进县域内义务教育优质均衡发展;推进医疗卫生资源县域统筹;推动县域供电、供气、电信、邮政等普遍服务类设施城乡统筹建设和管护。

2023年的中央一号文件中,“县域”一词出现了13次。分别为:推进县域城乡融合发展;统筹县域城乡规划建设;加强村庄规划建设,坚持县域统筹;全面推进县域商业体系建设;建设县域集采集配中心;引导劳动密集型产业向中西部地区、向县域梯度转移;支持大中城市在周边县域布局关联产业和配套企业;支持国家级高新区、经开区、农高区托管联办县域产业园区;培育壮大县域富民产业;深入推进县域农民工市民化;推进县域内义务教育优质均衡发展;推进医疗卫生资源县域统筹;推动县域供电、供气、电信、邮政等普遍服务类设施城乡统筹建设和管护。

2022年5月,国家颁布了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》文件(以下简称《意见》,县域是乡村振兴的重要载体,结合一号文件中针对县域的提法,再次解读《意见》,将有助于我们更好地理解一号文件精神。我是《双循环新商机》一书的作者,以下是主流媒体采访我的一个采访提纲:

1、《意见》为什么要将县城作为城镇化建设的重要载体?推进以县城为重要载体的城镇化和以往的城镇化相比有什么不同?

答:城镇化的本质是农业人口就近转移,是实现非农化就业的一个过程。我国的城镇化率已经达64.72%,我国的城镇化没有停止过,刚开始以小城镇为建设重心,后来经历城市化高速扩张,之后,我国于2016年年中提出了“特色小镇”,十九在报告提出了乡村振兴,今年5月份颁布了《县城为重要载体的城镇化》文件。城乡融合发展是当下城镇化的重要定位。

县城为重要载体的城镇化明确了县域城镇化的体系,明确了城镇化建设重心下移的导向,由城市建设为重心转向农村建设为中心。

特色小镇、乡村振兴、县城为重要载体的城镇化,其核心都是“以人为核心”的城镇化。其本质都是为了缩小城乡的差距。

县城为重要载体的城镇化强调了县城为中心的县域城镇体系化思想,与以往的城镇化理念不同在于三个方面:

一是县城为首的县域经济建设理念。以往的城镇化落位于单个区域,具有项目性质,缺乏长期性的功能定位和可持续发展体系支撑。县城为重要载体的城镇化强调的是县城对县域其他镇域的服务功能,以补短板设施建设为主导,以功能性建设为契机,带动县域体系化建设。

二是县域为先的区域经济发展格局。以往的城镇化没有明确指向,城中村、园中村等和城镇化混为一谈,城镇化过程中,城市容易将县域吞并,近几年县域消失很快,主要是撤县设区建市,城镇化的主动权仍然在城市。但此次文件明确了严禁撤县,这也明确了城镇化发展的主动权赋予到了县一级。

三是功能为实的县域分类发展定位。以往的城镇化文件中鲜有明确的“功能定位”分类导向,此次文件中,明确了要顺应城镇发展规律,分别引导“卫星县城、专业功能县城、农产品主产区县城、生态功能型县城、人口流失县城转型”转型发展。

2、推进以县城为重要载体的城镇化建设,对全面推进乡村振兴能发挥哪些作用?在这一布局下,县、乡、村将分别承担怎样的角色?

答:乡村振兴需要人才振兴,目前乡村普遍存在“空心化、老龄化”的难题,人才振兴不是要求人才回到农村生活。农民代际,农村新生代也需要享受到城镇化的红利,在乡村还达不到城市同样的公共服务及便利生活条件时,县城建设对于农民就近转移起着重要的承载作用。县城和城市建设一样拥有同等的公共服务和便利生活条件,以及就业机会,县城能留住人,也就意味着乡村有了根。我国拥有14亿人口,不一定非得拥挤到大城市才体现人生价值,在这一布局下,县、乡、村需要有不同的角色定位。

1)需要树立省级协调,县域统筹的空间规划理念

县域发展需要有清晰的区域竞争力,省域内拥有市域和县域,县域作为省域内的重要组成部分,需要和其他市县形成错位竞争,需要由省级政府确定县域的竞争优势和功能定位,避免同质化竞争。

县域的现状各有不同,县级党委政府需要按照自身现状,统筹建立发展战略和策划,根据自身财力,区位、交通、资源、产业基础等现状,打造产业体系,创建特色产业空间,找准县域产业内动力,培育龙头企业,完善产业环节,拉长产业链,实现区域功能与价值的进一步提升。

2)县域经济是一场硬仗,需要谋略

县域经济的主导一定是地方政府,但政府不是市场主体,需要正确区分政府与市场主体的界面,政府的职能在“育商、造商”,而不是招商。很多地方政府急着招商,招商在城市化进程中是有很大作用的,工业企业不受四季影响,不受地理的限制,容易形成集群。但对于经济发展还较为缓慢的地区,更需要“人”,需要“造商、育商”。县域内,县城是县域的政治中心、文化中心、商贸中心,其他乡镇、村落则需要县级政府更好地谋划其产业发展定位,没有资源找资源,没有产业育企业。

3、目前,推进以县城为重要载体的城镇化建设,存在哪些亟需解决的问题?此次《意见》的出台为解决这些问题带来了哪些契机?

答:县城建设需要大资金,县域经济表现差异较大,有经济发展较好的,也有经济薄弱的,但大都面临着:资金问题,人才问题,产业空间更新的问题,以及内生动力的问题等。

此次文件明确了县城建设的重点。“市政公用设施、产业配套设施、公共服务设施以及环境基础设施”建设,界定了政府投入与市场投入的界面。同时,文件较为细致地对县城建设的各个方面提出了明确的建设要求。

文件属于顶层设计,具体落实还是需要地方政府因地制宜,因地施策。

4、现阶段,我国有不少县城存在财政困难,负债严重的问题,但在推进城镇化建设和乡村振兴中需要大量的资金支持。这种矛盾如何有效破解?

文件明确指出要建立多元可持续的投融资机制,对公益性项目加强地方财政资金投入,符合条件项目可通过中央预算内投资和地方政府专项债券予以支持;对准公益性项目和经营性项目鼓励增加中长期贷款投放,支持符合条件企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券。

除了县级政府自身的主体外,还需要吸引大量的社会资金形成多元化投入。县级政府需要做好产业策划及规划,谋划出自身特色的产业驱动力,培育当地的产业龙头企业,逐步引导社会资金的多元化投入。建议县级政府领导:一是摸清底牌算好一本底帐,二是谋划愿景绘好一张蓝图,三是出台政策下好一盘大棋,四是创新发展做好一方盟主。2023年中央一号文件提出了“乡村振兴基金”,这对于吸引社会资本,扩大县域财政政府性基金的功能是一个重要方向。

5、我国县城数量大、类型多,发展路径各不相同。不同区域、不同类型的县城如何找到适合自己的发展路径?

答:现在县级领导的学历高,但各自的人生履历不同,人总是容易陷入自身认知陷阱,县域经济也是一把手经济,县级领导都有自身认知局限性,为此,要找到县域经济的发展路径。

首先是要牢牢树立创新、协调、绿色、开放、共享的五大开放理念,紧紧围绕国家发展大局,谋划县域发展路径。

其次是需要找到对的专家团队,现在各类专家太多,最好的专家团队需要有行业内的相当长时间的积累,考察专家的标准有五个维度,学历、经历、资历、实力、能力。

再次是重视人才,一是老乡人才,各县都在各个城市拥有商会,可以利用各地商会为老家办实事,以商引商,以商会商。二是返乡人才,在外闯荡的返乡的人才,开过眼界,对于那些有能力的可以鼓励他们做创业带头人、领头雁或者鼓励他们竞选村干部。三是本乡人才,需要梳理在当地生活工作的本土人才,做好人员电子档案,因才施用。

6、《意见》中强调要因地制宜补齐县城短板弱项,产业配套、公共基础设施等等都是重要方面,那么应该如何在一定的资源、资金条件下,把握“补短板”的轻重缓急?

答:县城建设需要以人为核心。此时的县城建设不同于以往的城市建设,不能有“扩张”思想,县城“补短板”首先要设定县城建设边界,有了边界,县城才会有溢出效应,才不会扩张,以至于占用周边的农田。由此要树立精明增长理念,保护农田,做好县域一体化规划。

其次,“补短板”要有“人口统计”思维,动态统计县城内就业岗位需求,针对动态人口设计“公共服务设施”需求。

再次,“补短板”要有产业思维,县城建设不能再走房地产的老路,需要重视企业,有了企业就有了就业,有了就业才会有安居乐业。县城产业也有动态发展的过程,工业用地起码有一半由县级政府持有,以应对未来产业更新。

7、“人口流失县”是《意见》首次提出的概念,在您看来,过去一些县城人口流失的原因在哪里?未来应通过什么方式在县城引入、留住并用好人才?

答:在城市化快速扩张时期,房地产业快速发展,各路资金涌向大城市,过去县城人口流失,是人性使然,城市与县城相比,拥有太多的就业机会和各种便利生活,各种优势资源、公共服务都在大城市,县城和大多数农村地区一样,都存在人口流失的现象。

如今,我国进入了城乡融合发展,全面乡村振兴的阶段,县城是城乡融合发展的重要载体,县城的就业机会也会逐步增加。

县城要吸引人,首先,是县城的产业发展要吸引人。人因为希望而活着,人因为梦想而伟大,地方政府需要有年轻人的梦想蓝图,让未来吸引人。其次,是县城的行政环境要留住人,县城的行政环境需要提升,采用“一网通办”等方式提升行政效率,提倡高效、公正、公平、依法行政的行政环境。再次,是县城的生活环境能留住人,需要打造便利、舒适的生活条件,从购物环境、生态环境、公共服务等入手,让年轻人享受到和城市同等的条件。

县城不可能达到城市规模的建设,但县城可以从“便利性、舒适性、慢节奏、支出比、同服务”等生活工作的角度与城市比拼,如,便利性体现在和城市一样的购物、上网等;舒适性体现在房价的性价比,在大城市60平方可以换120平方;慢节奏体现在不堵车,停车方便;支出比体现在收入虽然低,物价更低;同服务体现在孩子可以接受在大城市的同等教育,老人可以享受同等医疗。

8、产业是县域经济发展的主要支撑。《意见》中提出要把提升产业支撑能力放在突出位置,要形成地方特色的产业支撑,应从哪些方面入手?

答:地方产业是可以重组的。一个地方的发展是一个动态的过程。要形成地方特色的产业支撑,首先是要有精准的定位,需要有高人指点,这需要上接天线,下接地气。上接天线也就是要响应国家政策导向,能顺应时势。下接地气是能够落地,能够实施完成目标。

县城的产业不只是县城本身的产业,是县域范围内的产业,县域视野下,要梳理产业的资源,从资源的属性入手,内有基础,外有市场。资源的属性包括稀缺性,唯一性,不可替代性。

县城大都属于农村地区,从乡村振兴的角度,我国乡村的未来产业有三类:一是乡村文创旅游类。一直以来,我国的城市比国外城市更先进更现代,我国的农村迎来的新的发展机会,未来会吸引更多的城市人拥抱大自然,亲近大自然,乡村文创旅游需要持续运营。二是农业科技类。现代农业与传统农业的区别就是在科技的应用,育种、机械化、生物化在我国乡村的应用场景还都有限,未来是打开乡村产业前景的重要工具。三是生物技术类。我国已发布了十四五生物经济规划,规划中,对生物医药,生物大健康,生物新材料,生物新能源等提出了发展方向。药食同源,我国中医养生拥有广大市场,中医与药膳结合发展,可以极大的推动农业产业化能级的提升。

乡村是充满想象的地方,他比城市更需要创新,乡村拥有取之不尽的自然资源和人文资源。策划,是最高境界,产业必须要有顶层设计。

9、近日,有专家建议,在今后10年,每年投入2万亿,建设2000所县办大学,推动县域经济从工业化向知识化时代结构转型。对此,您怎么看?未来怎样以县域为载体带动乡村教育发展?

答:县域经济不是工业化太多,县域的教育也不是靠大学能改变县域经济形态,经济是财富分配的方式,需要依赖于经济要素。我们需要着力于县域自身的基础,优化发展空间。

县域必须有工业,可以是加工业或制造业,工业是为了提升附加值。县域的产业发展是需要通过统筹推进的,是一个整体,是一个体系。不是一件事就解决所有问题的。

县域的发展需要把握区域大格局,树立大局观,通过发展轴确定区域发展重心,通过重大交通设施改变区域发展格局,通过人口规模及人口密度锚定中心区域。县域规划要综合考虑乡域空间的功能组合,以发展轴和交通设施为核心,以集中为导引,以产业集群为引领,以产业链错位布局为抓手,以项目落地为推手,形成县域经济的核心竞争力。

(孙文华为上海立信会计金融学院高级经济师)

 

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