地方政府一季度“借钱”减速，原因、影响有哪些？

地方政府一季度“借钱”慢于去年同期，不过后续将加速，以尽快投向重大项目稳投资稳经济。

根据公开数据，今年一季度全国发行地方政府债券约1.57万亿元，同比下降约25%。其中新增债券发行约0.84万亿元，同比下降约50%；再融资债券发行约0.73万亿元，同比增长66%。

为何今年一季度新增债券发行规模同比腰斩，而再融资债券发行规模却保持快速增长？这又会带来哪些影响？作为稳投资稳经济、防风险的重要政策工具，二季度地方政府债券发行将会有何变化？

一季度发债慢原因探析

近些年经济增长放缓，为了更好地发挥地方政府债券尤其是新增专项债券资金稳投资、扩内需、补短板作用，地方政府债券发行进度总体保持较快，目的是让债券资金可以尽早投向重点领域重大项目，以稳经济。

为此，今年中国拟安排4.62万亿元新增地方政府债券（其中新增专项债券3.9万亿元），比去年增加1000亿元。其中相当部分已经在去年底提前下达给地方。不过，今年一季度新增债券发行规模与去年同期相比腰斩，比较少见，为何如此？

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，今年一季度新增债券，尤其是专项债发行节奏整体偏慢。Wind数据显示，1~3月新增专项债累计发行5773.6亿元，发行进度为14.8%，低于去年同期的34.3%。

“新增专项债发行缓慢有两方面的因素，一方面受到去年四季度增发国债的影响，财政可使用资金相对充裕，新发债券的必要性和紧迫性不高；另一方面与债务压力较大省份要严控低效率政府投资有关。”罗志恒说。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，今年地方政府新增债券发行节奏缓慢，主要跟去年底增发的1万亿元国债有关，地方和中央主要精力在申报筛选这些项目，这部分资金多数在今年初使用，因此尽管地方新增债券发行规模大幅下降，但对基础设施投资影响不大。

根据国家统计局数据，今年前两个月，基础设施投资（不含电力、热力、燃气及水生产和供应业）增长6.3%，增速比2023年全年加快0.4个百分点。财政部数据显示，今年前两个月，全国一般公共预算支出中与基建相关支出保持较快增长，其中农林水支出同比增长24.9%，城乡社区支出同比增长19.6%。

罗志恒测算，1~2月，广义基建同比增长9.0%，从结构看主要是铁路运输、水利管理和水电燃气公用事业投资增速较快，反映出积极财政效果逐步显现，可能与增发国债资金支持的领域有关。

“去年四季度增发的1万亿元国债资金已分三批项目分配完毕，超八成资金预算已在2023年内下达，为今年年初的基建投资提供资金支持；1~2月财政性存款同比少增6580亿元，反映出财政资金下发加快。”罗志恒说。

不过与新增债券发行节奏慢相反，今年一季度用于借新还旧的再融资债券发行规模大幅增长。

罗志恒分析，这一方面是随着地方债券到期规模上升，用于偿还到期债券的再融资债券规模上升，一季度此类债券的发行规模达到6573.9亿元。另一方面是地方政府债务风险化解持续推进下，特殊再融资债券继续发行，一季度特殊再融资债券发行规模为742.0亿元。

温来成表示，为了防范地方政府债务违约，目前地方偿还到期债务本金主要依赖发行再融资债券来借新还旧，今年到期债务规模仍较大，因此一季度再融资债券发行规模较大主要是因为到期债务规模大。另外为了继续落实一揽子化债方案，防范和化解地方债务风险，今年还会继续发行额度不小的特殊再融资债券。

二季度发债将提速，注重资金使用效益

近期地方相继披露二季度发债计划。比如4月2日，发债大省广东省财政厅公布二季度发债计划公告称，今年二季度计划发债2383亿元，其中新增专项债券约1782亿元。

罗志恒表示，随着去年增发国债陆续投入使用，新增地方债发行节奏有望在二季度明显提升。

根据粤开证券研究院统计，截至目前，地方披露的二季度新增一般债发行规模1313.3亿元；新增专项债发行9559.3亿元。

罗志恒称，总体来看，二季度地方新增债券计划发行10872.6亿元，加上一季度计划发行但尚未发行的2130.9亿元，预计二季度新增地方债发行规模在1.3万亿元左右。其中，预计二季度新增专项债发行规模占全年新增专项债额度的29.6%，快于去年同期5.7个百分点；上半年累计发行进度为44.4%，仍慢于2023年同期的58.3%，但这只是计划情况，财政政策仍将根据经济形势灵活做出调整，以实现政策效果的最大化，即提质增效。

按照往年地方发债进度，一般在10月底前会完成绝大部分新增债券发行任务。

“由于一季度发债进度慢，而一般来说二三季度要基本完成全年4.62万亿元发债任务，今年预计二三季度地方债发行压力比较大。”温来成说。

在再融资债券方面，后续仍将保持较大发行规模。

罗志恒分析，根据地方债券的到期情况，2024年地方政府债券到期规模近3万亿元，意味着今年再融资债券的发行规模较大。其中，6、7月份为地方债券到期高峰，到期量分别为4454.0亿元和5197.4亿元。特殊再融资债券方面，2024年还将继续发行，但规模存在不确定性，估计约为0.8万亿~1万亿元。截至2023年底，地方债务余额为40.7万亿元，限额为42.2万亿元，结存限额为1.4万亿元。

今年贵州和天津再次发行了特殊再融资债券，此前多位接受第一财经采访的地方债专家普遍认为，今年或仍将有1万亿元左右特殊再融资债券发行规模，以支持地方化债，展期降息，缓释风险。

相比于关注地方发债规模，更为重要的是提高这一庞大债券资金使用效益。今年政府工作报告就提出，要合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜。

罗志恒建议，今年地方政府债券资金应重点投资符合国家战略和地方发展规划的领域，并聚焦于重点领域和薄弱环节。具体而言，可以优先支持基础设施建设、产业升级、科技创新、环保治理等关键领域，以促进地方经济持续健康发展。并通过合理安排资金规模和期限，确保资金能够及时、足额地投入到项目中，并避免资金闲置和浪费。同时，要加强对项目进展和资金使用的监管，确保资金使用的合规性和有效性。

他建议，推动地方债资金与社会资本的有效结合，发挥出财政资金的杠杆效用。通过引导社会资本参与地方债项目，不仅可以拓宽资金来源渠道，还可以降低融资成本，提高资金使用效益。

温来成认为，强化地方债资金管理，扎实做好项目前期准备工作，使得资金到位后能尽快使用，尽快形成实物工作量。不断提高项目资金使用效益，确保项目运营后能还本付息，防范债券违约。