专访刘守英：高质量发展土地功能要转变，构建“都市圈”要打造城乡连续体

2025年末，我国常住人口城镇化率为67.89%，相比2024年末的67%增长0.89个百分点，稳步向70%大关迈进。伴随城镇化的推进，城市发展也步入新阶段。最新发布的《城市更新“十五五”规划》中明确，要“营造高品质城市生活空间，更大力度支持盘活存量土地”。下一步，土地将在城市发展中发挥什么样的功能？城乡融合、都市圈的打造将如何推进？《2026下半年经济展望》对话中国人民大学经济学院教授、“十四五”“十五五”国家发展规划专家委员会委员刘守英。

进入高质量发展阶段，土地如何更好发挥价值？

第一财经：近几年来中国房地产市场的深刻调整以及地方政府土地出让金的下滑，都让人们重新审视土地的功能和价值。您也曾撰文提出，过去支撑我国经济发展奇迹的“以地谋发展”的模式已经难以为继了，需要重新界定土地的功能，未来土地功能将发生什么样的转变？

刘守英：现在来看，这个“以地谋发展”模式终结是最确定的了。中国过去40多年的经济发展上，最主要的发动机就是土地。土地创造资本，土地通过创造资本来推动增长，推动工业化，推动城市化，这是一个最显见的事实。在2008年的时候，这个模式实际上已经开始在往下走了。

“以地谋发展”模式实际上是它应对高增长发展阶段，土地作为一种要素，多供地或者把地供在有利于增长、有利于工业化制造的地方，效果就很明显。中国的独特性在哪里？就是我们又加了一个土地制度，这个土地制度有利于地方政府来用土地作为一种工具，就我讲的“发动机”，来加速了增长、工业化和城市化。

2008年之前，土地这样的指标多供应点，政策稍微宽松一点，包括货币的宽松和土地的宽松，两个宽松一加起来，经济就上去了。但是2008年以后，实际上我们的增速放缓，模式就应该要发生变化的，但是我们2008年的时候又碰到全球金融危机，这个模式一下就给它转掉，是风险很大的。从2008年到2022年以后，其间实际上我们进行了三场实验来应对这个模式的转变。给我们的经验来说，阶段转，模式一定要转。

现在看来，继续用土地作为“发动机”的功能，肯定是已经不存在了。现在要应对的一个问题，“以地谋发展”模式要顺利地转过去，既不能用非常极端的措施让它停掉，同时能够顺畅地转向一个新的模式，土地功能的变化是非常重要的。

第一财经：您认为土地发动机这个功能不再具备了，那么今后，它将会是什么功能？

刘守英：原来在高增长阶段，土地作为“发动机”功能的基本机制，就是拿土地的指标、土地的供应量来调节增长的变化。高质量阶段，增速不可能再那么快了，土地还是要支持经济量的合理增长和质的有效提高。原来在土地指标管理和利用土地调控的这套机制上，应该发生重大变化。指标的管理，过去是因为需求太大了，这个需求直接就跟耕地保护，跟粮食安全冲突就比较大了。现在还有那么多的存量地，所以我觉得在土地的指标管理上实际上是可以做调整的。

市场真正有需求的地方，能够保证我们的土地供应。增长不起来的地方，没有高质量增长的地方，你给指标也没用。一些真正符合高质量增长的区域、行业和产业，我觉得在土地的供应上，实际上通过市场化的供应可以更快一点。

第二就是结构部分。工业化已经开始主动转型，靠低价来招商引资，靠低价来保证工业化的机制也不存在了，大量的是对高质量、多样化的需求。工业化的用地不能再用招商，用土地的低价，包括一些税收减免来搞工业化的模式。现在工业用地的需求和占比，实际上已经在不断下降。怎么消化现在过量的工业用地的比重，存量的工业用地，存量的工业园区要做调整，比重要降下来。有很多存量的工业用地要调出去做其他的使用。还有一个，人工智能，新的这种产业形态已经不是一个需要那么多土地的经济形态了。还是用土地招商引资来应对新的产业的这些政策是无效的。因为它不是靠土地扩张，靠土地低价就能搞得起来的，它是技术密集型的、知识密集型的，而且它不需要那么多的土地建那么大的园子。所以这是我讲工业这一块。

城市这一块，城市化率已经到将近70%了，城市化速度就慢下来了。继续靠增加土地的供应来加速城市化的机制就不存在了。城市已经从原来的扩张转向内涵增长的这么一个阶段。在整个城市更新和结构调整、结构优化的过程中，是需要资金支持的，土地的融资功能还是要保留，资本化的功能，还是需要的。跟工业一样，也是要调城市的结构，城市的市政会转向更加精细化，像街区、生活区这些功能的一些转变。

增长转型、工业化转型和城市转型的过程中，整个土地的功能要做根本性的改变，更好地发挥它的作用。

城市更新阶段，城市如何更好满足人的需求？

第一财经：当前的城市建设开发模式已经从“大拆大建”转向了“城市更新”。《城市更新“十五五”规划》也提到要更大力度支持盘活存量土地。土地的价值怎么能够更好地发挥？

刘守英：中央城市工作会议非常明确地讲，城镇化进入稳定发展期。第一要稳定，第二是要发展。城市化，第一它是慢下来的，第二它是高质量增长。城市的稳定发展期，它不能再外延扩张了，供地要减，卖地的收入一定会减，靠土地融资的量一定会下来。这是规律。

稳定发展期以后城市会是个什么形态？肯定是都市圈，这是确定的。都市圈非常重要的是城乡融合形态，城乡融合形态就是城市跟乡村在都市圈下形成连续体，所以村、镇、县城、大的城市、特大城市，整个形成一个连续体，各级都存在的。很多人以为都市圈只有大城市，那就叫发展大城市了。

第一财经：其实是一个内涵丰富的生态圈。

刘守英：从村庄到特大城市都是存在的，现在我们讲的城市更新，原来城市是有不合理的地方，人性化、品质、城市的内涵也是不够的。所以我们讲城市更新干什么？城市的高质量发展，城市的功能要做大的调整，要满足生活的需求。城市要便捷，要舒适，原来是搭起来一个架子的，现在架子里面要装好东西。第二就是结构，原来的城市,一个是住，第二要搞产业，第三是大的商场超市，第四是基础设施。城市的功能变了以后，整个城市的结构就要做大的调整和升级。城市的工业产业还是要的，但怎么配置，要在连续体里面重新做配置。在我们讲村、镇、县、大城市、特大城市那里要做重新配置。居住也要做重新配置。人们干嘛都是挤在二环？当然也包括居住的质量。还有城市的形态，大家对文化需求上升以后，文化的功能到底怎么样？

城市更新是把原来的“物的形态”的城市要变成“以人为本”的城市。功能、结构、质量、形态，城市通过这四个方面的改变，提升城市的质量，增加城市的价值，

第一财经：所以可做的文章大着呢。

刘守英：太大了！怎么去实现价值？在思维上要做大的调整，这对城市政府有非常高的要求。要有现代城市的理念、思维。城市的转型非常重要的是从原来的以扩张为主的城市转向以城市更新为主的城市。在落实的过程中，实际上是有大量的机会。上一轮是经营城市的土地，这一轮创造价值，这里就涉及土地。过去卖地就行了。未来通过城市价值的提升，使土地的价值也在不断提升，但是土地价值的提升是滞后于城市价值的提升的。比如说功能调整以后，有一些区段的价值就会上去，更能吸引新的业态，做成新的产业，土地价值就上升了。这是一类。第二类，城乡连续体形态的话，土地配置就要发生重大变化，原来我们的土地配置主要就是配给特大城市、大城市，就要适应这种城乡连续体的打造。比如像乡村、镇、县这些地方在进入连续体的过程中，它实际上还是有比较大的土地需求的，土地的配置上实际上是可以做一些调整。第三个在城乡连续体的体系下，不同层级城市的土地可以加大市场化的配置。

第一财经：规划范围在扩大？

刘守英：范围在扩大了，是整个都市圈下面的。关于房地产，我们过去是靠房地产价格的上涨来拉动土地出让收入的增加,新的阶段，新增的部分一定是高品质的住房的供给。已经存量的这些住房，包括我们的一些老破小房子，不能只是刷个墙，给它改造一个外观，还是要产生真实的需求。居民的改善性需求里面，信贷政策、租赁政策、金融政策，要支持居民满足改善性需求。

第一财经:很多居民已经感受到一些城市更新的成果了，比如增加了很多绿地公园、公共活动空间，适老化设施，老旧小区改造……在这些改造和更新的过程当中，在配套机制上需要做哪些调整？

刘守英：像城市更新这块，市政建设的规划要更加精细，第二，根据城市功能的变化来调土地的结构。原来比如工业占比过大的，基础设施占比过大的，一些配套功能过大的，我觉得都要降下来。更多的实际上是要满足居民的日常需求，更多的生活便利化的这些功能上的调整。第三，过去的融资制度基本上就是平台，然后土地抵押。那么未来，一定要朝向更精细地按区位价值和它未来可实现的潜力来进行评估和实现的土地抵押转变，这些精细化的制度化的跟进。第四，要启用一些新的金融工具，比如像REITS，保证有效的金融供给。第五，未来会出现一批以经营存量房为主的新的主体，可以是银行，国有的企业，成立这种一到两家大的公司来进行收购、运营、供给。

城乡融合发展，“都市圈”如何打造？

第一财经:过去几十年城镇化的进程中，人口流向主要是从农村进入城市，未来能否实现一个城乡之间的人口和资源双向流动的模式？整个生态圈中，核心城市、它的郊区、县城、小镇，还有农村，它们之间的关系，它们的互动是什么样的？

刘守英:城乡形态的基本表现就是城乡融合，就是城乡连续体。特大城市在都市圈下带动郊区，带动大城市，带动县城，乡镇和村庄,整个一条线的发展。整个政策上，规划政策、土地政策、金融政策，包括项目支持的财政政策，都要适应从原来单极城市发展转向连续体的发展的调整。

这里面要高度关注的，一个就是郊区，城市在城乡融合阶段最主要的发展，一个就是郊区化的发展。大量的人口、居住、生活设施，包括基础设施会往郊区延伸。所以我们不能只有一个特大城市的发展，但郊区衰落。郊区跟城市融合的政策一定要一体化，才能有利于要素的流动，

第二是县城。上一轮的城市扩张，它是不需要考虑县城的。大多数人口流出的地方，县城也是衰落的。我们讲城乡连续体的构建里面的“腰”是哪一个？是县城，人口从乡村进到城市，他想先落在哪？落在县城，而人口回流也是这样的。回，不是回到乡村，一定是回到县城。县城的节点和枢纽的地位，在下一轮的发展中，是发挥非常重要的功能的。县城的教育、公共服务，也包括它跟乡村现在相关的产业，还有人口的聚集，都是我们下一步着力要考虑的。

另外，人口的流向实际上是最主要的风向标，未来都市圈的城乡连续体的打造，人口往这些地区的集聚，在政策上，一定要实现流入人口和本地人口的平权，包括教育、公共服务、就业、基本的身份权利。

另外，未来他的就业、生活、工作，甚至孩子的教育可能都是在都市圈，但是这些地方的人会有相当部分返乡，他不会完全跟原来的老家脱离的。我基本的判断是什么？这些人未来可能落在县城，孩子的教育，包括购房、生活可能在县城。在乡村，他也会盖原来老家的房子，但不会在那里生活，乡村只是他的根和魂。所以“双向流动”就是说，他主要的生活、就业在都市圈，归属可能是在乡村。养老，包括孩子的教育，可能都会出现这种“两栖”的流通的模式。

第一财经：未来可能城乡之间要素是双向互动的，那么公共服务如何适应快速的变化，以及做到”以人为本“，适应人的需求？

刘守英：基本公共服务的均等化，第一个就是都市圈一定是要均等化。乡村的、城市的，公共服务上一定要拉平。第二，流入的这些人，孩子的教育纳入都市圈的一体化的平等的教育。都市圈内住房的公共政策，外地人和本地人应该是一视同仁。市政设施、交通、文化这些基本设施均等化，这是我想讲的都市圈。

第二就是非都市圈，就是人口流出的地方。要加强的，第一是交通、医疗、养老、教育这些基本的公共服务。要逐渐地和都市圈逐步靠齐，但是不可能做到完全一致。公共服务水平要大幅度地提高。第二，这些地区的养老问题，应该是摆在重中之重的位置。人口流出的地方，原来的这种家庭养老的制度基本上瓦解了。留在家里的老人不可能靠在都市圈里工作的人日常地照料。对农村老去的人的基本养老的水平要提高。70岁以上的人，不要再因为养老金过低还要去工作，就保证了他基本的生活的体面。第三，很多人在流入地工作，实际上是在流入地区看病，医疗应该实现两地的平权。第四，孩子的教育，在流入地能够参加他的中考和高考，这样的话就把整个教育制度打平。

我想两类不同的区域，人口流入和流出的地区，采取分别不同的基本公共服务的这种制度安排。

乡村振兴，如何因地制宜？

第一财经：我们要实现乡村振兴的目标，很多地方都面临着一个比较普遍的挑战，就是人口流出，缺乏产业和人才，未来这个状况会有所改变吗？乡村自身的能力是否可以适应这些挑战，如果不够的话，需要哪些外力去支持？

刘守英：乡村振兴最重要的是要分类，人口流入地区的乡村振兴相对比较好搞，本身它有产业，是在都市圈下。大量的人进来以后，有很多的就业机会，只要把公共服务提供上去。但是它需要的是什么？要落实它发展的功能。产业的发展、规划用地、金融政策，应该是纳入城市统一的这套政策体系。

人口流出的地方的乡村，未来会极度地分化。首当其冲的是要保持好它的乡村治理，秩序是第一位的。第二，基本的公共服务要到位。第三是产业要做。人口都流出去以后，这些地方的产业怎么搞？资源禀赋好的产业要做好。“一村一业”，做出特色的产业，然后把产业跟整个城市要能够联系起来。第四，避不开的就是村落，村落实际上是必然要重构的。比如说，到2035年，到2050年，整个村落的形态，我们现在应该是要有数的，人口是必然要流出去的，不能指着大量的人重新再回来。村落的适度集聚，是我们在现在人口不断流出的情况下，要做制度性安排的。比如说三四个小的自然村，适度集聚成一个比较新的村落。你要配上它的功能，基础市政、基本设施、公共活动空间的保障、生活设施，慢慢跟上。最后一个就是，这些村庄要开放，要允许外面的要素，包括人、资金、技术等等能进到乡村来，这样基本就形成整个乡村的体面和活化。

第一财经：回顾以往几十年城镇化的进程，土地的增值开发主要的受益者其实是城市，那么未来农村土地的价值如何实现？这其中的潜力有多大？

刘守英：土地价值的增值，主要是在城市化进程中增值的，没有城市化，没有工业化，土地的价值增值不会那么大。所以整个乡村振兴过程中，一定不能够把城市土地增值的原因搬到乡村，因为没有这个条件。

乡村土地这一块的增值是要根据乡村的价值而来的。如何提升乡村的价值？大多数的乡村，适度的发展是要保障的。比如有特色的产业，它要满足各种人群对乡村的需求。还有乡村的多功能化等等，这些都会提升乡村的价值。基本目标是要把乡村的价值提升，而不是提升它的土地功能的价值。大量的要素进到乡村以后，乡村的价值会提升，土地的配置要更加符合乡村价值的提升。比如说，整个乡村要提升价值，用地会多样化，搞一点景观、纪念馆、文化设施，甚至一些新的业态。土地，不能继续还是按原来的种粮食或者居住这两种来配置土地功能，要根据乡村新的功能来改变土地的功能配置。在这个过程中，土地价值也会提升，但这个提升跟城市提高土地价值不是一个逻辑。

第二，很多发展型村庄，会长出很多产业来。既包括城乡结合部的村庄，也包括一些就在乡村里的村庄。这些发展型的村庄，政策的支持应该是跟城市等同的，比如金融政策、财政政策、土地政策，其实这些村庄，它是在乡村，但它已经是一些小镇，因为人口会不断集聚。所以应该按城市的功能、城市的用途和城市的价值来配土地的这些制度。但是不能试图通过土地的抵押，土地的生态价值评估，土地的资本化来搞乡村振兴，这是一定要力戒的。因为乡村不需要它长成那个样子。